专题：十五五启新丨金融新动能
“十五五”期间，积极应对人口老龄化进入更深层次的制度建设阶段。今年以来，养老金融的讨论正在从养老金账户、理财产品和个人养老储备，进一步延伸到长期风险保障和养老服务供给。
长期护理保险正是这一转向中的关键制度安排。3月份，围绕加快建立长期护理保险制度，国家层面进一步明确制度建设时间表，提出用三年左右时间基本建立长期护理保险制度。但长护险真正进入公众生活，还要回答一连串更具体的问题：如何做到供需平衡，城市和农村能否采用同一种模式，商业保险又能补上哪些缺口。
本期《金融新动能》对话复旦大学特聘教授、经济学院公共经济系主任，复旦大学老年经济学研究所所长封进。她指出，过去我们更注重医疗保险和养老保险，但随着预期寿命延长，慢病、共病发病率提高，失能风险上升，未来家庭照护负担不容忽视。长护险的核心，是通过社会保险分散失能风险，同时通过服务给付引导养老服务供给。
封进强调，长护险的服务供给不能用一种模式套全国，而应根据人口密度、服务半径和地方养老资源因地制宜。
在基本长护险之外，她也看好商业护理保险的发展空间。政府主导的长护险主要提供基础保障，而随着老年人照护需求分化，一部分家庭会需要更高质量、更丰富内容的护理服务，这为商业护理保险提供了补充空间。
试点近十年后，长护险回答了哪些问题？
新浪财经：今年3月《关于加快建立长期护理保险制度的意见》出台，提出用3年左右时间基本建立长护险制度。怎么看这次“全国推开”的意义？
封进：长护险本质上是用社会保险来覆盖老年时期失能的风险。它有一定的代际转移功能，主要由相对年轻、尚未失能的人筹集资金，去支付已经失能的高龄人群的护理待遇。等现在的工作人口到了老年，如果出现失能，又会由新一代人来筹资。当然，它也有一定程度的代内再分配，参保人通过社会保险共同参保，可以在不同失能风险的人群之间分散风险。
过去我们更注重医疗保险、养老保险，但随着长寿时代到来，慢病、共病的发病率提高，由此带来失能程度的提高，未来家庭照护的负担是不容忽视的。日本、韩国、德国等国家都有各种形式的长期护理保险，名称略有差异，但目标是类似的。
现在开始推开，我觉得主要有两个方面的效果支撑。
第一，基金总体可控。试点中大多数地区是从医保基金划出一小部分给长期护理保险基金，需要防止基金支出过快增长、难以持续。但从全国层面看，长护险整体基金支出并没有过快上涨，有些年份还出现下降。这说明通过失能评估标准的完善和服务供给管理，是可以有效控制基金支出的。
第二，试点明显促进了社会资本进入养老产业。过去养老产业主要以政府养老事业为基础，社会资本进入这个行业时会观望，因为投资回收期比较长，盈利模式也不清晰。长护险实际上补贴了一部分居民的照护消费，购买力提高以后，养老产业整体需求会增加。目前针对我国长护险试点的大量研究都表明，长期护理保险明显促进了民营非营利性和营利性社会资本的进入。养老服务业光靠政府很难满足需求，这也是我们通过试点看到全国推开的必要性和可行性的地方。
新浪财经：在试点过程中，我们有没有借鉴其他国家的经验？
封进：肯定或多或少是要借鉴的。一般来讲，参考比较多的是日本。日本是强制推行介护保险，65岁以上老人是核心保障对象，但40岁到64岁的人要作为参保人开始缴纳保费。德国也是强制参保，在职人员和退休人员都需要缴费，通常由雇主、雇员共同承担。这次文件里强调长护险要独立筹资，与日本和德国的做法类似。
另一个参照是居家照护优先。日本突出居家照护，控制机构护理比例，引导人们更多在居家养老。我们很多城市的试点也是偏向居家养老，新文件里也有鼓励居家护理的导向。
还有一个关键参照是失能等级评估。失能等级评估是长护险关键的第一步，是要把真正的保障对象挑选出来。长护险主要是护理型的，而不是一般生活照料型的。前期试点中，比如上海就参照了日本量表中的不少指标。各城市早期是百花齐放的，2020年以后国家才开始讨论统一失能等级评估标准。我觉得这也是试点的好处，到底怎样的评估量表更有道理，需要在实践中验证。
新浪财经：长护险从2016年开始试点，到现在基本上十年了。为什么试点工作会持续这么长时间？
封进：多长时间试点，并没有一个严格的标准。2016年中央层面有15个试点城市和吉林、山东两个试点省份，到2020年又扩容到49个。但地方自行开展的试点也不少，所以实际范围更大。
之所以时间比较长，首先因为这是一个全新的的险种。像新农保当年试点很短，一两年就全国铺开了，是因为养老保险本身基础比较好，整体风险也比较可控。长护险一开始碰到的难题就是失能等级评估标准：怎么确定谁真正达到失能程度，怎么防止达不到标准的人也来虚报失能程度，获得待遇，需要多轮试点去验证评估工具的精准度和公平性。
第二个核心问题是钱从哪里来，也就是筹资机制。一开始并不知道到底有多少人要提供服务、服务成本多大、基金能不能持续提供，所以要用较长时间测试基金的长期收支平衡。
不同地区的筹资模式也有差异。上海、东部沿海地区职工参保人基数大，筹资金额相对多；一些西部地区、农村人口占比高的地区，资金来源更依赖政府补贴。未来单位交多少、个人交多少、在职和退休人员怎么交、职工和居民怎么交、财政补贴多少，甚至是否分档缴费，有比较多细节问题，也很复杂，需要通过试点总结经验。
除此之外，还要动态判断到底有多少人会进入长护险。长护险有第一道门槛，必须经过失能等级评估。这个门槛设在哪里，对基金平衡影响非常大。失能等级不同，所需要的服务也不一样。还有护理人员培养、人才储备，也需要时间。
新浪财经：您觉得这次文件回应了过去试点中哪些重要问题？还有哪些问题有待解决？
封进：首先明确了筹资渠道和机制。费率控制在一定比例，单位和个人共同缴费；退休人员自己缴；城乡居民是个人缴费和政府补贴结合。筹资机制一直是试点中讨论较多的难点问题，这次有了更明确的方向。
第二是失能等级评估标准。文件提出建立统一评估标准，试点地区原来有地方标准，未来要逐步统一到全国层面。这样可以实现全国互认，也有利于未来区域公共服务一体化进程中推进异地报销、跨地区转移。
我觉得还有待进一步明确的是服务目录。长护险到底覆盖哪些服务，目录清单怎么做，现在还不够细。比较理想的做法是，国家层面有基本清单，各地再根据本地区失能老人结构进行补充或调整。
另一个呼声比较高的是辅具租赁费用的支付。这次文件中也提到了支持辅助性器具纳入支付范围，但很多地方还没有执行细则。
我认为，对于辅具租赁的原则性安排还需要加强。现在各种智能化、智慧养老工具越来越多，而护理人员供给又不足。如果可以租赁辅具，一方面可以减轻护理人员负担，方便家人照料；另一方面也能提高老年人的生活质量。长护险如果能够支付需求端的一部分费用，会提升购买力，对智慧养老产品市场释放积极信号，也会加强产业端投入。
居家还是机构照护？未来要因地制宜
新浪财经：具体到地方，应当如何决定优先支持居家照护、社区照护还是机构照护？
封进：长护险的服务供给模式一定要因地制宜。像上海、南通等城市，待遇给付明显偏居家。一方面，这符合中国文化传统，很多老人还是喜欢在家养老；另一方面，这也是大多数国家都希望发展的模式。居家养老相对成本较低，不需要占用大量养老院资源。
在人口密集的城市，一个养老服务员一天在一个小区或邻近几个小区服务几户老人，是可以形成规模经济的。但我们调研发现，到一些山区、人口密度低的地区，上门照护模式基本上不可行。护理员一天可能只能跑一两家，无法覆盖成本。
在长护险帮助下，机构养老可以产生规模经济。我觉得未来大量农村老人的养老，可能还是要走机构养老这条路，这样也可以节约照护人员、形成规模经济。我们也看到有些省份的政策偏机构养老，这种模式值得在人口密度不高、城市化程度不高的地区开展。当然不是一蹴而就，也不是硬让老人去机构，而是通过经济激励和时代变化，让观念逐步改变。
新浪财经：长护险的一个重要特点是不给现金，而是为服务买单。为什么更强调服务给付？
封进：第一，如果给现金，很难监控这笔钱是否真正用在老人的护理上，可能被家里人挪用。第二，现金会带来道德风险。因为现金可以自由花费，哪怕一个人不需要服务，也可能想获得现金待遇，于是会高报自己的失能程度，会对失能等级评估造成很大困扰。
第三，也可能是最重要的，现金不一定能买到合格服务。失能老人或家属未必有专业判断能力。服务给付通常依托经过资质认证的护理人员，服务清单也是根据大量失能人员需求总结出来的，更精准一些。所以从道理上讲，长护险应当主要补服务，而不是直接补现金。
从国际经验看，德国会给家庭护理人员发现金津贴，是因为护理人员不足，也考虑到家庭护理有亲情需要、老人更容易接受。但它也有一套管理规范，不是给了钱就了事。家庭成员需要培训，从事其他工作也会受到限制，相当于要把大部分时间精力放在护理老人身上。
新浪财经：长护险推出以后，能减轻医保支付负担吗？
封进：我们用上海数据看，上海推出长护险后，医保支出确实有所下降。这说明二者在支出上有一定替代关系。过去没有长护险时，有些人做完手术以后迟迟不愿离开医院，因为担心回家后护理不好，但医疗资源成本很高。有了长护险以后，这些人可以转到康复医院、养老院或者居家护理，从而节约医院资源和医保支出。
这也说明了二者的本质区别。医疗保险是治病的，解决生病期间的诊疗费用；长护险是照护的，主要解决失能以后长期生活照料和一些基础性护理。很多失能无法完全康复，只能缓解症状、提高生活质量，这是一个漫长过程。过去没有长护险时，有些护理服务被放进医疗服务中，由医保来覆盖，其实成本更高。
新浪财经：商业保险未来在长护险体系中会扮演什么角色？
封进：当前商业长护险和社保中的长护险还有很大区别，很多产品是住进养老院以后给一笔金额补偿，并且有封顶线，并不提供服务。我觉得未来商业护理保险肯定有空间。政府的长护险提供的是基本服务，远远不能满足一部分人对更高质量服务的需求。
但商业长护险面临最大的挑战是逆选择。因为它不是强制参保，也没有政府补贴，是商业行为。那些预计自己寿命比较长、或者已有慢病的人，会更愿意买这个保险。保险公司就会担心，来买的人都是未来高概率会用的人，这样就不可保、不可持续。
国际上有保险公司通过探索产品创新来消除逆选择。一个方向是捆绑销售，把两种风险方向相反的产品放在一起，比如寿险和长护险。另一个方向是用大数据判断未来风险。
还有一些身体状况不错、生活方式比较健康的人，对长护险需求也比较高，他们更多是避险需求：他们担心老了以后子女不在身边，没人照顾，或者想住更高端的护理院、养老院。他们的选择是正向选择，是保险公式的优质客户。我总体还是看好商业长期护理保险市场。
未来商业长护险的发展可能会和社会保险衔接起来。比如，社保长护险已经做了失能评估等级，商业保险可以根据社保评估等级来衔接，也可以使用社保体系中已经形成的服务人员。但商业保险可以提供另一张服务清单，服务质量更高、范围更大，也可以给护理人员支付更高报酬。
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责任编辑：张文
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